國際細胞和基因治療製品監管比較及對中國的啟示
引用本文：虞淦軍,萬濤,王聞雅等.國際細胞和基因治療製品監管比較及對我國的啟示[J].中國食品藥品監管.2019.8（187）：4-19.
摘 要
以細胞治療、基因治療為代表的生物治療產業正在蓬勃發展，這一新興治療手段也給監管部門帶來了極大的挑戰。如何科學合理地施政監管，促進產業健康有序和高品質發展是非常值得思考的問題。本文在充分調研和瞭解我國細胞和基因治療行業發展現狀的基礎上，總結了該領域面臨的主要問題和挑戰，橫向梳理了國際上其他國家或地區細胞和基因治療監管政策體系和特點，結合我國國情，進一步探討監管路徑，為建立該領域符合中國國情、科學的監管體系提出建議。
生物治療是現代生物技術、基因工程技術、分子生物學、醫學遺傳學、臨床醫學等多學科交叉、融合而形成的，用於治療人類重大難治性疾病的新型治療手段，包括細胞治療、基因治療等。隨著科學技術和生物技術的不斷發展，人們開始使用分子更大、結構更複雜的生物技術用於疾病的治療，如今細胞也已經成為了一種重要的治療“藥物”[1]。細胞和基因治療在惡性腫瘤、感染性疾病、自身免疫性疾病等重大難治性疾病的治療中日益顯示出良好的前景，成為人類干預疾病的又一重要手段。近十年來，國際上細胞和基因治療應用研究取得了一系列突破性進展，相關產業也方興未艾。特別是2017 年美國食品藥品監督管理局（Food and Drug Administration，FDA） 批准了2 項CAR-T（Chimeric antigen receptor-T，CAR-T）細胞治療產品，國際上相繼批准多項免疫細胞治療產品，引起了國內外細胞和基因治療領域的研發熱潮，並已逐漸形成全球新興產業發展集群[2-5]。
回顧中國細胞和基因治療的發展歷史，在細胞治療技術屬性和產品屬性的不斷爭議中，其基礎研究和臨床轉化與應用積累了一定的經驗，已有多項相關規範性檔和行業準則發佈實施，但在該領域尚未形成完善的監管政策體系。作為一個新興的產業，從基礎研究到產品研發、審批上市、市場准入到臨床應用的全鏈條、全生命週期管理著眼，細胞和基因治療發展過程中還存在諸多挑戰。為此，在深刻理解細胞和基因治療產品特點的基礎上，全面瞭解產業發展現狀和目前以及未來可能遇見的問題，理清監管思路，出臺具有前瞻性的細胞和基因治療監管政策，制定科學有效的實施路徑，對推動產業發展，對解決公眾和患者對新興治療產品的臨床治療需求將有重大的意義。
本文綜合分析了中國細胞和基因治療行業發展現狀，總結了該領域面臨的主要問題和挑戰，橫向梳理了國際上其他國家或地區以及我國細胞和基因治療監管政策體系和特點，為進一步厘清符合我國國情的監管路徑，探索建立和逐步完善符合國情、具有中國特色的科學的監管政策體系提出建議。
一、細胞和基因治療國內外研發現狀
近年來，隨著分子生物學技術、基因工程技術和基因編輯技術的不斷發展，無論是基礎研究還是臨床研究，細胞和基因治療領域都取得了突破性進展，其發展速度可謂日新月異。
細胞治療是指應用人的自體、同種異體或異種（非人體）的細胞，經體外操作後回輸（或植入）人體的治療方法。這種體外操作包括細胞在體外的傳代、擴增、篩選以及給予藥物或其他能改變細胞生物學行為的處理。經過體外操作後的細胞可用於疾病的治療[6]。目前最常見的是免疫細胞治療和幹細胞治療。免疫細胞治療主要包括樹突狀細胞（dendritic cell，DC）、自然殺傷細胞（natural killer cell，NK cell）、各種細胞因數等策略活化誘導的T 細胞（如CIK 等）以及基因修飾的T 細胞（CAR-T 細胞和TCR-T 細胞）等，幹細胞治療有胚胎幹細胞、間充質幹細胞、誘導性多能幹細胞（induced pluripotentstem cells，iPS cells）。截至2019 年4 月，美國clinicaltrials.gov 網站登記的全球開展的細胞治療產品臨床試驗約32 740 項，共48 個細胞治療產品在美國、韓國、瑞士等國家上市。全球批准上市的免疫細胞產品有7 項，幹細胞產品17項（圖1）。在中國開展的細胞治療產品臨床研究有4122 項，約占全球的12%，尚未有產品在中國批准上市。
基因治療是指改變細胞遺傳物質為基礎的醫學治療。基因治療的技術和方式日趨多樣性。按基因導入的形式，分為體外基因導入（ex vivo）及體內基因導入（in vivo）兩種形式。前者是在體外將基因導入細胞，然後將該細胞注入人體。其製品形式是外源基因轉化的細胞，適合在具有專門技術人才和條件的醫療單位進行。後者則是將基因通過適當的導入系統直接導入人體，包括病毒載體的與非病毒載體的方法。其製品形式是基因工程技術改造的病毒或者是重組DNA、RNA 等遺傳物質及其複（混）合物[7]。廣義上，只要是導入外源基因（DNA 或RNA）並發揮相應功能的治療手段都屬於基因治療。在基因治療領域，以北美、歐洲和東亞為主的約40 個國家正在開展對惡性腫瘤、單基因遺傳病、感染性疾病和心血管疾病等的臨床研究。截至2019 年4月，美國clinicaltrials.gov 網站登記的臨床試驗3869 項，共12 項產品在中國、歐盟和美國上市。在中國開展的有459 項，約占全球的11%，2 個產品在中國批准上市（圖2）。
二、代表性國家/ 地區細胞和基因治療監管制度比較
相對于傳統藥物，細胞和基因治療製品具有研發技術含量高、技術更新反覆運算快、產品有效期短、製備操作環節多、品質控制難度高且要求嚴格、個性化程度高、對臨床醫生的協同要求高等特點，這對企業、醫療機構以及監管部門都提出了更高的要求和新的挑戰。
由於技術新、更新快，業界對細胞和基因治療的瞭解也在不斷積累。各國和地區對於細胞和基因治療產品的監管政策體系正在不斷改進和完善，細胞和基因治療行業也在逐步前行、不斷規範[8]。由於各個國家和地區文化、經濟、地域、法系等國情和民情各不相同，不同國家和地區的衛生管理和藥品監管體系的架構和職能有所不同，但從審批上市和臨床應用角度看，總體分為兩類監管模式路徑：一是由藥品監督管理部門負責監管，按照風險等級分類管理，典型代表如美國、歐盟、德國、加拿大、新加坡、韓國等；二是由醫療衛生管理部門審核批准在醫療機構臨床應用，而上市流通產品則按照藥品管理，典型代表是日本。本文重點選擇代表性的美國、歐盟和日本的監管體系進行簡要介紹[9-14]。
（一）
美國
1監管組織架構
美國FDA 生物製品評價研究中心（Center for Biologics Evaluation and Research，CBER）負責生物製品以及血液、疫苗、細胞治療、基因治療和組織等相關產品。2016 年FDA 將原來的細胞、組織和基因治療辦公室改建為組織和先進療法辦公室（Office of Tissue and Advanced Therapies，OTAT），負責細胞、基因和組織療法等產品（圖3）。
2法律法規體系
（1） 總體框架
美國對於細胞和基因治療的監管體系已經形成了由法律、法規、管理制度與指南三層組成的相對完善的法規監管框架（圖4）。在法律層面，《美國食品藥品和化妝品法案》（FD&C Act）及《公共衛生服務法案》（Public Health Service Act，PHS Act）是細胞治療產品管理的主要法律依據。《美國聯邦法規集》（CFR）第21 部分是食品藥品相關法規，其中2005 年收錄的1271 號（21CFR1271），即《人體細胞和組織產品的管理規定》[8]，是細胞治療產品審批主要依據的法規，這其中最重要的內容之一是將人體細胞組織分為PHS 351 產品與PHS 361 產品兩大類進行管理。對於基因治療，美國並沒有專門制定一整套完整的法律法規體系，而是將基因治療納入藥品管理法規體系。1997年美國相繼對《公共衛生服務法案》和《美國食品藥品和化妝品法案》進行修訂，正式將基因治療納入藥品管理法規框架中，並採用法律和諮詢機構或委員會結合的管理模式。此外，FDA 還與其他細胞和基因治療領域管理部門、企業、研究機構相互溝通，形成了一系列關於生物產品製備、質控和臨床試驗的指南規範，相繼頒佈了30 餘部相關法規和技術指南（圖5）。
基於風險管理原則，《公共衛生服務法案》將人體細胞和組織分為低風險產品（PHS ACT 351 章節）和高風險產品（PHS ACT 361 章節）兩大類進行管理。低風險的產品不採用藥品的監管模式，只需要在FDA 對其細胞產品機構和產品進行登記，不需要申請上市前評估，定期接受FDA 檢查。高風險細胞治療以及基因治療產品被視為生物藥類產品，除需進行機構和產品登記外，還需遵循藥品管理要求，向FDA 提交新藥申請（investigation new drug，IND） 和生物製品許可申請（biological license application，BLA）（圖6）。
按照風險分級原則，細胞/ 組織產品是否需要按照藥品管理的關鍵在於是否符合PHS Act361 章節界定的情況，只要存在最小操作因素的產品，都嚴格按照藥品管理（表1）。因此，一些沒有經過體外操作的組織被列入不需要按照藥品生物製品管理，而細胞，即使僅僅是經過培養（如軟骨細胞），也會被認為不屬於“簡單”的操作而需要按照FDA 藥品管理模式進行管理。
2018 年 FDA 發佈了2 個指南， 其中《人體細胞、組織和細胞組織產品的監管考慮：最小操作和同源性使用》（Regulatory Considerations for Human Cells，Tissues，and Cellular and Tissue-Based Products: Minimal Manipulation and Homologous Use）更清楚地界定了法規檔中“最小操作”和“同源性使用”的含義，向利益相關方解釋監管要求。在指南中清楚闡明了以下適用於PHS Act 361，即不需要按照藥品管理的特例情形：
①僅用於非臨床或教育目的。
②在同一個外科手術過程中將某個人體細胞和組織產品移出和植入回該個體。
③作為承運人，在通常的業務過程中接受、接收、承運或交付人體細胞和組織產品。
④不涉及復蘇、篩選、檢測、處理、命名、包裝或分發人體細胞和組織產品，而是接受或儲存人體細胞和組織產品並僅用於機構內的植入、移植、輸注或轉運使用。
⑤僅復蘇生殖細胞或組織，並立即將其轉移到細胞或組織捐贈者的伴侶體內。
⑥如果某個體與某個已經註冊的企業、組織或機構之間存在合同、協議書或其他有關安排的約束，並且僅從事細胞或組織復蘇、將復蘇的細胞或組織交還給該註冊企業、組織或機構，該個體無需單獨對其經手的人體細胞和組織產品進行註冊和清單記錄。
（2）IND 與豁免
原則上不適用PHS Act 361 界定條件的產品擬開展人體應用前都需要向FDA 提交新藥臨床試驗申請。需要指出的是，FDA 界定了三種類別的IND。
①研究者IND ：醫生發起的研究，在其直接指導下使用或分配研究藥物。醫生可以提交研究者IND 以建議研究未經批准的藥物，或用於新適應證或在新患者群體使用已批准產品。
②緊急使用IND ：FDA 允許在緊急情況下授權使用臨床試驗藥物，用於不符合現有研究方案標準的患者，或者在不存在已批准研究方案的情況下使用。
③治療IND ：試驗藥物的註冊申請，這些試驗藥物在臨床測試中對於嚴重或立即危及生命的病症有受益的可能，並且研究方案經過了FDA 審查。
《美國聯邦法規集》21CFR 中說明了豁免IND的情況。申辦方可向FDA 提出請求豁免IND。豁免請求可在IND 中提交，也可在IND 的資訊修改中提交。在緊急情況下，可通過電話或其他快速通信手段提出請求。豁免請求必須至少包含以下一項：
①解釋為何申辦方不需要或達不到要求；
②或說明滿足目的的備選申請或行動方案；
③或證明豁免的其他資料。
如果豁免IND 不會對參與研究的受試者構成重大且不合理的風險，並且符合下列條件之一時，FDA 可以給予豁免：
①在評估申請時不要求申辦方嚴格遵守要求，或者無法達到合規要求；
②申辦方提議的替代方案滿足要求；
③或申請人的申請亦可以證明豁免是合理的。
（3）美國細胞和基因治療監管政策新動態
2017 年，FDA 正式對再生醫學發佈了全面的政策指南《再生醫學產品監管框架》（Comprehensive Policy Framework for Regenerative Medicine）， 涵蓋了加快產品開發的多種策略， 其中包括再生醫學先進療法認定（Regenerative Medicine Advanced Therapies，RMATs）。2019 年2 月，FDA發佈《針對嚴重疾病的再生醫學療法的快速審評計畫》（Expedited Programs for Regenerative Medicine Therapies for Serious Conditions） 和《基於再生醫學先進療法的醫療器械評估》（Evaluation of Devices Used with Regenerative Medicine Advanced Therapies）[15]。根據上述指南，再生醫學先進療法包括細胞治療、治療性組織工程產品、人類細胞和組織產品以及使用這些療法或產品的任何組合產品。FDA 指出，基因治療包含在這個定義中。截至目前，FDA 已經授予包括Abeona公司隱形營養不良型大皰性表松解症的基因校正自體細胞產品E-101、Rocker 製藥公司基於慢病毒（LVV）載體治療範可尼貧血病的基因療法產品再生醫學先進療法認定。
2018 年，FDA 繼續完善基因治療研發和監管的政策檔體系，更新了3 個指南檔並新發佈血友病、視網膜疾病以及罕見病這3 個特定領域的基因治療指南，旨在促進基因治療產品的開發[16]。與此同時，除了之前的研發和臨床試驗相關指導原則以外，還針對基因治療產品的生產環節問題更新了3 個指導原則：《人類基因療法新藥申請（INDs）的化學、製造和控制（CMC）資訊》《在產品生產、患者隨訪期間，測試基於逆轉錄病毒基因治療產品的病毒複製能力》以及《人類基因治療產品給藥的長期隨訪》。
鑒於再生醫學先進療法領域蘊藏的巨大機遇與挑戰，FDA 利用嚴格的程式來完善和澄清法律，標誌著所有利益相關方向前邁出了重要一步。
2018 年5 月，美國國會眾議院通過了“嘗試權法案”，該法案允許在已經嘗試了所有FDA 許可療法的患者可以使用尚處於臨床試驗中的試驗藥物——只要這些藥物經臨床試驗初步證明安全性，不具備毒性或不威脅生命[17]。該法案不要求保險公司支付臨床試驗治療的費用。法案通過以後，美國頭腦風暴生物科技公司（Brainstorm）宣佈將通過該法案為一名漸凍症患者提供試驗性幹細胞療法。前提是必須滿足以下4 個要素前提下，考慮提供：
①出於安全考慮，在臨床經驗豐富的地方治療收益有限的病人；
②確保患者接受試驗性療法的獲益和風險教育；
③限制納入不符合已經開展的臨床試驗方案的患者，以避免影響試驗進展；
④為無法負擔醫療費用的患者尋求替代資金。
（二） 歐盟
歐盟藥品管理局（European Medicines Agency，EMA ） 對於細胞和基因產品按照人用藥品進行管理。將基因治療產品、細胞治療產品和組織工程產品定義為先進醫療產品（Advanced therapy medicinal products，ATMPs）， 包括體細胞治療、基因治療或組織工程為基礎的人用藥產品。EMA 以專門的規定對此類產品進行集中審評管理，包括產品生產要求、技術要求、獲准上市的程式、臨床試驗要求等（ 圖7）。2004 年頒佈《Directive2004/23/EC: 人體組織和細胞捐贈、獲得、篩選、處理、保存、貯藏和配送的品質和安全標準》；2007 年，在對之前相關法規進行整合的基礎上，頒佈了《Regulation 1394/2007/EC: 先進治療醫學產品法規》，並成立了先進療法委員會（Committee for Advanced Therapies，CAT），負責ATMPs 的監管和諮詢，相關工作於2008 年12 月30 日正式實行；2008 年9月公告《人類細胞醫學產品指導原則》（Guideline on Human Cell-based Medical products）取代了2001 年發佈的《體細胞醫學產品製造和品質控制要點》。細胞和基因治療產品按照藥品申報，由EMA 下設的先進療法委員會這一多學科委員會進行審評，審評意見交由人用藥品委員會（CHPA）作出最後建議，最終推薦EMA批准[8]（圖8）。
值得關注的是，《先進治療醫學產品法規》中提出了“醫院豁免”條款，允許醫生在經過安全性和有效性驗證後，為患者個體進行治療，主要限定於在醫療機構中進行的個體細胞治療。豁免權需由歐盟各國家修訂至本國的相關醫療法規後得以執行。目前，英國、德國等已經納入法規體系，但也有許多國家尚未完成修訂法規的工作。
2016 年3 月，EMA 推出了PRIME 方案，皆在加速醫藥短缺領域藥品的審評進程[18]。儘管PRIME 與FDA 突破性療法認定（break through therapy designation，BTD） 有所重疊， 但仍所有差別。入圍PRIME 的候選藥物臨床研究程度更低，而創新性更高。如學術機構或中小型藥企在臨床前研究和藥物耐受性試驗取得突出的資料，就更有早期進入PRIME 方案的機會。一旦獲得PRIME 認定，EMA 會採取一系列措施與研發企業持續溝通和跟進。2019 年4 月南京傳奇生物科技有限公司與強生製藥子公司楊森製藥共同開發的基於BCMA 靶點、用於治療多發性骨髓瘤的CAR-T 細胞療法獲得了PRIME 認定。
（三） 日本
近年來，日本政府實施舉國戰略，相繼修訂出臺了有關再生醫學新法規，建立高效的通道促進細胞和生物學等技術向臨床應用轉化，以確保日本在再生醫學領域的研究和臨床治療優勢。日本將細胞治療、基因治療、組織工程產品從藥品、醫療器械的再生醫學產品中獨立出來單獨監管，並於2013年修訂《藥事法》，將其更名為《藥品和醫療器械與其他產品法》，於2014 年11 月實施，增訂了再生醫學產品監管的部分。2013 年和2014 年先後發佈了《再生醫學促進法》和《再生醫學安全法》，為相關產品從研發到臨床應用方面提供了法律依據（圖9）。2014 年11 月，新的法律框架正式實施以來，更多的企業和研究機構進入再生醫療領域，再生醫療產業進入活躍期[8]。
日本再生醫療領域的主要國家監管部委包括厚生勞動省、經濟產業省、文部科學省、醫藥品醫療器械綜合機構。四個機關單位在研究推動、設計開發、許可認定、品質評價、程式審查等具體事務上各有側重和分工協作，另外日本標準協會（Japanese Standards Association，JSA） 負責安全性評價等行業標準制定。
日本對細胞和基因治療產品實行雙軌制管理（圖10）。整體上，僅是在診所或醫院等機構內部實施的免疫細胞採集和治療，以及研究者發起的臨床試驗屬於《再生醫療安全確保法》的管轄範疇， 由厚生勞動省（Ministry of Health, Labor and Welfare，MHLW）管理並備案。以產品上市為目的的細胞治療產品或如果有協力廠商企業等介入免疫細胞的基因操作、加工製備、生產銷售等，則由藥品醫療器械管理局（Pharmaceutical and Medical Device Agency，PMDA）管理按照修訂後的《藥事法》管理[9]。
MHLW 在醫療機構實施的細胞治療依照《再生醫學安全法》進行監管，監管範圍包括安全性和有效性未經證實的細胞治療技術。2010 年以前，細胞治療只能在具備細胞製備能力的醫療機構開展；2010 年以後，允許向其他不具備能力的醫療機構提供細胞治療產品，供其給患者使用。目前已有40 家研究中心具備了細胞治療資質並獲得批准，主要面向研究者進行的臨床研究和類似歐盟“醫院豁免”形式的細胞治療應用。
依據《再生醫學安全法》，日本細胞和基因治療產品按照三級風險進行申報：未在人體使用過，如iPS 細胞、胚胎幹細胞和導入外源基因的自體或異體細胞等屬於第一級高風險產品；已經在人體使用過，如自體間充質幹細胞等屬於二級中風險產品；自體細胞腫瘤免疫治療等則屬於三級低風險產品（圖11）。
醫療機構根據風險分級，設立研究計畫和實施方案，向MHLW 提交申請，MHLW 根據不同細胞療法對患者帶來的潛在風險不同，分別設有不同的審批程式。根據風險等級組織再生藥物委員會審核，評估結果聽取衛生科學委員會的意見[9]（圖12）。
日本再生醫學產品由PMDA 依據《藥品、醫療器械與其他產品法》進行監管，其評估中心下設細胞與組織產品審批辦公室負責具體審批事務。再生醫學產品必須滿足以下條件：
適應證為危及生命的疾病，治療方法為滿足需求的創新性產品，並經過初步的安全性和有效性驗證，符合相關監管法規政策要求。再生醫學產品在原有藥品9 個月審評程式的基礎上，在臨床研究證實其安全性和有效性之後，增加了條件限制性准入許可。再生醫學產品開展臨床和上市審批週期都大大加快。條件限制性准入許可時間最長為7 年，在臨床試驗和應用中證明細胞治療產品有效性後，產品可申請作為再生醫學產品正式批准上市。7 年時間到期後，可再次申請或退出市場（圖13）。在此期間，PMDA 和MHLW 有權終止該產品在臨床的應用，以保證無效產品不再在市場流通。目前已有一種骨骼肌細胞產品用於缺血性心臟病導致的嚴重心衰獲得有條件限制性准入許可進入市場，考察期為5 年。
日本也出臺了一系列研究指南和規範，包括《幹細胞臨床研究指南》《人體自體細胞組織產品品質控制與安全指南》《細胞組織操作原則》等。目前日本政府也在考慮對細胞治療的監管立法，建立分級管理制度，針對誘導性多能幹細胞、間充質幹細胞、免疫細胞療法制定不同級別的管理辦法。
三、國際細胞和基因治療製品的監管制度比較以及對我國監管體系建立的啟示
關於細胞和基因治療製品的監管，無論是科學研究和產業發展處於世界領先的美國和歐盟，還是已有上市細胞和基因治療產品的亞洲國家日本和韓國，均從法律、法規和技術指南等角度不斷健全和完善，初步建立了比較完備的監管框架。無論是美國為代表的單軌制還是日本為代表的雙軌制監管模式，都是在充分認識細胞和基因治療產品特點和風險的基礎上，通盤考慮本國基本國情、經濟、文化、科學技術發展和產業戰略佈局等要素，確定了頂層框架，並通過法律、法規到行業指南不同層級政策體系，實施分級分類管理，不斷提升相關領域技術，有效促進產業升級（表2）。
我國細胞和基因治療基礎研究和臨床試驗開展的相對較早，經歷了多個階段、多種模式的探索。1993 年原國家衛生部公佈了《人的體細胞治療及基因治療臨床研究質控要點》《關於禁止LAK 細胞製劑非法臨床應用的通知》。1998 年原國家藥品監督管理局成立後，在2002 年發佈《藥品註冊管理辦法（試行）》中將細胞治療和基因治療產品作為治療性生物製品3 類進行管理。2009 年原國家衛生部發文，將細胞治療作為第三類醫療技術進行管理，允許臨床應用和收費。2015 年“魏則西”事件後，原國家衛計委禁止造血幹細胞和免疫細胞等第三類醫療技術的臨床應用，同時對幹細胞臨床研究進行備案管理[19]。
在近10 年的細胞治療技術屬性和產品屬性的爭議中，2015 年之前共30 項細胞製品按照藥品申報註冊，其中5 個產品獲得臨床試驗批件。2017 年底，原國家食品藥品監督管理總局頒佈了《細胞治療產品研究與評價技術指導原則（試行）》後，僅一年多時間，49 項細胞製品申請藥品註冊臨床試驗，其中10 余項先進水準的CAR-T、TCR-T 產品獲批臨床試驗，標誌著我國細胞和基因治療有了正規化發展的道路。2019 年初，國家衛健委發佈的《生物醫學新技術臨床應用管理條例（徵求意見稿）》和《體細胞治療臨床研究和轉化應用管理辦法（徵求意見稿）》再次引起了國內外相關方的討論和爭議。
根據課題組前期調研發現，我國細胞和基因治療產業體量巨大，除西藏自治區以外的所有省、自治區、直轄市有上千家企業、醫療機構、高校及科研院所開展該領域的基礎研究和臨床研究，涉及幹細胞、免疫細胞和少量其他成體細胞等幾十種細胞類型，適應證覆蓋了近百種難治性疾病，包括惡性腫瘤、感染性疾病、自身免疫性疾病、心血管疾病等重大疾病，有巨大的發展空間和市場。行業發展迅猛。僅2017 年後，49 項細胞治療產品被國家藥品監督管理部門受理，一批具有高起點、較高研發能力的創新型企業快速湧現，國外先進企業、行業巨頭通過多種資本形式將先進的研發理念帶進國內，很大程度上提高了國內該領域的研發水平。但調研發現，重複研究多，研發品種結構較為單一，開展臨床研究的機構水準參差不齊，通過監管部門備案審核的臨床研究比例低，科學性和規範度不夠，因此風險較大。
“十三五”國家戰略性新興產業發展規劃將開發基因治療、細胞治療，強化科學高效監管和政策支持等作為推動生物醫藥行業跨越升級的重點戰略任務[20]。近5 年國家在幹細胞以及相關領域的科研經費投入總額超過了10 億，對相關基礎研究、關鍵技術和資源平臺給予大力的支援。但在細胞和基因治療領域的應用轉化和產業化還存在很大的瓶頸，至今沒有產品上市。需要科研機構、醫藥產業、醫療機構與相關政府監管部門的合力，研究制定政策頂層框架與不同階段的發展路徑，以推動我國細胞與基因治療領域健康有序和高品質發展。
為此，建議在全面瞭解我國細胞和基因治療行業發展現狀和國際發展趨勢，充分瞭解細胞和基因治療產品與傳統小分子化藥、大分子生物製品的區別和特性的基礎上，需要根據這類新興治療產品的特點，遵循其研究、開發、生產和使用等關鍵環節的科學規律，結合實際臨床使用情況，全面梳理瓶頸問題，推進該領域監管科學研究，探索新的方法、新標準、新路徑，研究制定與之相適應的科學監管的路徑和法規體系，以鼓勵和引導科學和規範的研發，解決公眾和患者對新興治療產品的臨床治療需求。基於對我國國情和行業現狀的分析，在充分借鑒國外監管體系的基礎上，針對我國目前細胞治療監管政策，課題組提出如下建議：
1.從頂層設計上明確細胞和基因治療產品的監管體系，厘清藥監局和衛健委的監管邊界和職能。建立以患者為中心，即保護患者安全和權益為核心的，以全生命週期品質體系為基礎的，科學的監管法規體系。
2.建議監管制度體系的設立需要充分考慮該領域產品的特性和科學規律，基於風險控制的基本原則，體現整體性的同時，兼顧靈活性的需要。例如建立和完善細胞和基因治療產品對於終末期患者的試驗性治療的特殊機制。
3.監管體系設計，建議在整體框架考慮下，在厘清管理邊界的情況下，根據相關職能，建立相互協同的監管體系。
- 建議對於不同類別的產品，根據風險等級分級監管，提高監管效率，有效控制風險。
5.設立專門的細胞和基因治療產品專業委員會，為該領域監管部門提供技術支撐，為不斷完善相關政策和指南原則提供諮詢。
6.鼓勵建立區域性細胞和基因治療產品協力廠商檢測機構，不斷完善該領域監管技術指南體系。
7.推動該領域監管科學研究。除了重視評價細胞和基因治療產品安全性和有效性的新標準、新方法和新路徑以外，也應前瞻性地佈局臨床支付、報銷等方面的配套政策研究。
綜上所述，我國目前細胞和基因治療行業發展迅猛，監管體系亟待完善，如何建立科學、合理、完善的監管政策體系，考量著科學家和監管者的智慧、膽識和魄力。
細胞治療到底是神藥還是搞錢
「特管法」上路後，再生醫療成為傳頌的新篇章，過去，臺灣幾家醫院包括臺北醫學大學附設醫院、高雄長庚、臺北榮總、東部花蓮慈濟、中國醫藥大學附設院都長期投入細胞治療、及幹細胞治療臨床開發。
品質是關鍵 用心才可見
在特管法之前，再生醫療相關廠商，已經是臺灣生技醫藥產業不可忽視的一大次領域。尤其，當細胞醫療成為當今國際生醫最受人關注的領域，臺灣宣稱細胞醫療、再生醫療、癌症兔疫細胞治療開發的相關廠商已達約 50家。許多廠商積極對疾病治療提供出一個全新的期待，但民眾對廠商細胞的技術 Know-How 難一探究竟，也無治療標準對照，未來唯有科學數據將考驗業者的誠實和實力。
當前臺灣細胞治療產業上\中、下游也有大致的雛形，包括:，細胞儲存的永生、訊聯、再生緣、宣捷、臺灣尖端等; 美國加州去年底已經正式核發第一家 iPSC儲存銀行特許執照。中游部分為治療製程開發與應用研究，包括:精準、長聖、仲恩、三顧、高端、富末、世福細胞醫學等;下游為臨床試驗或治療機情及研發服務 (CRO)。