中國細胞行業當前業態 司法監管實踐及未來監管模式研判報告
綜述
當前中國細胞行業真實業態多樣，細胞領域臨床研究、研發、生產產能及市場需求均有較大釋放空間；另一方面，從主要監管部門到各地地方政府，或在具體監管案例中謹慎處理，為日後完善監管留白預留充分政策空間，或積極探索細胞行業發展模式和監管路徑。
本文擬通過全景梳理經市場化機制催生的細胞領域實際業態（而非從產業鏈角度），及各地司法、監管實踐案例，並基於監管的底層邏輯和依託要素，分析研判我國細胞行業未來發展模式和監管路徑，以供業界參考。除非明確寫明“幹細胞”或“免疫細胞”，本文所稱“細胞”包含體細胞、免疫細胞、幹細胞等。
一、我國細胞行業當前業態及典型投建模式
（一）當前細胞行業主要業態
根據市場公開信息，目前我國細胞行業主要業態包括細胞商業存儲、細胞生產與製備、細胞醫美大健康、按藥物申報、雙備案的幹細胞臨床試驗、臨床轉化治療等實際業態，整體如下圖：
1.細胞商業存儲現狀
目前我國細胞存儲業務分為公共血庫造血幹細胞存儲和商業有償存儲，涉及的組織樣本主要包括新生兒臍帶、臍帶血和胎盤樣本、骨髓液樣本、牙齒樣本、脂肪組織、滑膜組織等。
公共庫主要系原衛生部依據《臍帶血造血幹細胞庫設置管理規範（試行）》等規定，以公益為目的進行採集和存儲，供有需求的患者配型使用而先後批准設立的北京、天津、上海、浙江、山東、廣東、四川等7個臍帶血造血幹細胞庫。
商業存儲則由相關企業面向社會公眾從事有償細胞存儲和製備，以新生兒自體圍產組織幹細胞和成人自體細胞為主。目前各省基本均有細胞有償存儲業務業態，且呈現頭部企業虹吸效應。如中源協和（600645）在2022年報中披露其已在全國20 個省市建立細胞資源庫，開展臍帶血造血幹細胞、臍帶間充質幹細胞、胎盤亞全能幹細胞、脂肪幹細胞及免疫細胞的檢測、製備與存儲服務，構建了全國性細胞資源存儲網路。
2.細胞生產與製備現狀
除細胞藥物研發製備企業及相關CDMO企業外，當前細胞製備業務主要指細胞企業為臨床研究醫院、科研及企事業單位提供細胞製品。如天晴股份（832035）年報披露，公司的製備服務專案“主要集中在省內及東三省的專業的腫瘤醫院及綜合性醫院的腫瘤科、普通外科等產生腫瘤病人的科室，公司為他們的生物治療癌症臨床研究提供高效 NK細胞”。截止2022年底，我國獲得中檢院幹細胞質量檢驗報告機構的數量約50家。近年，隨著誘導多能幹細胞（IPSC）技術及其應用的不斷成熟和拓展，IPSC來源的種子細胞、前體細胞製劑製備的市場需求不斷擴容。
在各地政府鼓勵發展細胞與基因治療背景下，頭部細胞企業多被當地科技、發改等部門認定為當地“工程技術中心”、“工程研究中心”、“區域細胞製備中心”等。如賽萊拉（831049）曾在信披檔中披露，廣東省（賽萊拉）區域細胞製備中心即是廣東省發改委、省科技廳、省衛計委、省食藥監局聯合發函批復，由賽萊拉承擔建設的省級區域細胞製備中心。
3.細胞醫美與大健康業務現狀
細胞大健康業務常見的有幹細胞、免疫細胞回輸及相關醫美製品或服務。如冠昊生物（300238）在2021年報中即披露，公司“紮根大健康前沿領域，適時推出免疫增強方案、牙髓幹細胞儲存等新技術服務，借助產品線擴充升級，自建中醫養生保健館–天佑延年堂、高端綜合門診–廣州百尼夫等技術落地運營機構，完善產品應用閉環”。
值得一提的是，由於人源細胞因數尚未列入國家藥監局化妝品原料藥目錄，目前國內尚無獲批的幹細胞化妝品。國家藥監局曾在2021年9月發文強調“幹細胞化妝品”屬於偽概念。當前合規化生產、銷售的化妝品也並非是以“人源細胞”作為原料的化妝品。如賽萊拉曾披露“公司依託掌握的幹細胞核心技術，延伸到動植物細胞提取物技術研發，將自主研發、自主生產的包含專利技術的動植物細胞提取物原料轉化為功能性護膚品”。
4.按藥物進行申報
隨著2021年兩款CAR-T產品在我國批准上市，細胞治療產品按照藥品監管的路徑全面打通。根據CDE官網資訊，截至2023年2月28日，國內共有42家企業的62款幹細胞藥物臨床試驗申請（IND）獲得受理，30家企業的47款獲得臨床默示許可，主要為來源臍帶、胎盤、骨髓、脂肪、牙髓、宮血等間充質幹細胞藥物。同時，IPSC類幹細胞藥物IND申請也逐漸增多。目前在該方面較活躍的企業包括安徽中盛溯源、南京艾爾普、浙江霍得生物、呈諾醫學、武漢睿健醫藥等。
值得一提的是，今年4月西比曼生物科技正式宣佈啟動公司旗下“異體人源脂肪間充質祖細胞注射液AlloJoin”的 III 期臨床試驗。這也標誌著我國幹細胞藥物研發進入III期臨床時代。
5.雙備案的臨床試驗現狀
雙備案即非註冊臨床研究（IIT）的研究機構、研究專案雙備案。
經檢索，目前全國已有137家研究機構（含軍隊醫院22家）在衛健委、藥監局或後勤保障部衛生局完成臨床研究機構備案，共有112個幹細胞臨床研究專案備案。相關適應症涉及循環系統（如急性心梗、心衰）、神經系統（如帕金森病、缺血性卒中）、泌尿生殖系統（如宮頸粘連、卵巢早衰）、免疫系統（如狼瘡性腎炎）、運動系統（如膝骨關節炎、半月板損傷等）等多系統疾病的治療。
6.臨床轉化治療現狀
儘管監管政策前後有所變化，在醫療實踐中，醫院或企業通過多種方式嘗試或實施細胞臨床轉化治療的行為從未終止。許多地方政府或自貿區也積極探索，希望打通細胞臨床轉化治療的支付路徑。如中源協和在2021年報中披露，“2021 年 6 月，血研所與公司等主體合作建設中國(天津)自由貿易試驗區聯動創新示範基地，該基地計畫依託國家幹細胞工程產品產業化基地細胞存儲、研發、生產製備、臨床轉化應用等全閉環管理環境，探索在細胞治療臨床試驗同情用藥、進口國外已上市國內未上市藥品與醫療器械、細胞治療按照醫療技術准入開展臨床收費應用等方面實現突破”。
（二）當前細胞企業典型投建模式
鑒於細胞治療藥品研發週期長、資本密集的特點，國內多數細胞企業同時佈局多種業態，以構建細胞產業全閉環。以國內上市或掛牌的細胞企業為例，其業態佈局情況如下：
再如，根據市場公開資料，北京漢氏聯合生物技術股份有限公司同時佈局漢氏生物、漢氏藥業、漢氏醫學、希諾神州四個產業板塊，其中漢氏生物負責細胞存儲、製備和CXO服務；漢氏醫學承擔集團精准醫療大健康產業的建設運營任務，主要包括三級醫院、綜合門診部、高端體檢中心、協力廠商醫學檢驗中心、互聯網醫院、醫美護膚中心、醫療旅遊等業務；漢氏醫藥則以細胞類新藥研發為主，現有多個幹細胞1類新藥臨床試驗申請獲得批准。
二、現有業態的法律評價與司法監管實踐
（一）當前司法監管實踐的整體特徵
目前我國細胞領域的司法裁判以零星案例為主，尚未形成體系化的裁判標準，針對同類型案例，不同法院裁判口徑不一；行政監管實踐以相關主體投訴、舉報等發起的被動型監管為主，主動研判型、體系化監管相對偏少。
值得一提的是，為應對行業發展帶來的監管挑戰，部分地方開始加強主動型監管的研究。如2021年9月深圳市坪山區人民法院發佈《生物醫藥產業全流程法律風險及司法應對研究》專項調研課題投標公告，2022年12月深圳坪山區發佈《深圳市坪山區生物醫藥企業刑事合規工作指引》，均系主動構建當地裁判或監管體系。
（二）各業態典型司法、監管案例及執行口徑
1.商業存儲業務的法律評價與裁判
（1）商業存儲合約效力認定
泰州中院（2017）蘇12民終570號一案中，在案由上，法院將臍帶血存儲糾紛界定為消費者權益糾紛；在合約效力上，針對上述人（存儲臍帶血的自然人）提出的“案涉合同違反法律、行政法規的強制性規定應當無效”的訴請，法院認為，上訴人 “既是臍帶血造血幹細胞的提供者，也是臍帶血造血幹細胞的所有者，臍帶血造血幹細胞僅僅供本人或者近親屬使用，並不涉及其他公民，亦不會對公共安全造成影響”，故“被上訴人接受上訴人委託製備、存儲臍帶血造血幹細胞並不違反《中華人民共和國獻血法》等法律、行政法規的強制性規定”，最終判決臍帶血有償存儲合約有效。
經筆者在裁判文書網檢索，尚未發現人遺條例頒佈後的商業存儲糾紛判例。
（2）商業存儲與保藏審批的監管實踐
目前的從事細胞商業存儲的企業多將存儲行為定位成基於“未來臨床治療目的”，未申請保藏許可。部分企業因兼有未來科學研究目的或承擔了特定平臺職能，則申請並獲得了保藏審批，如河南省華隆生物技術有限公司河南省人類幹細胞資源庫等。
目前尚無商業存儲方因未取得保藏許可而被人遺監管部門處罰的案例。
2.細胞回輸協議效力的司法實踐
在已有的細胞回輸相關糾紛案例中，針對細胞回輸協議的效力，出現“有效”和“無效”兩種不同的裁判結果。
（1）協議有效的案例
在煙臺中院（2020）魯06民終1331號一案中，上述人（接受回輸方）提出“被上訴人在未獲得國家批准情況下，直接將‘幹細胞回輸液’注射到上訴人體內，並向上訴人收取費用，違反上述管理辦法及《中華人民共和國藥品管理法》、《醫療機構管理條例》等法律規定，被上訴人以‘免疫細胞保健’名義向上訴人有償提供的‘幹細胞套餐’服務依法應當認定無效。二審法院最終認為，“本案雙方簽訂的‘幹細胞套餐’服務合同，系雙方真實意思表示，且雙方在簽訂合同時，該合同並未違反法律或行政法規的強制性規定”，即判決細胞保健合同有效。
（2）協議無效的案例
在上海一中院（2020）滬01民終4321號一案中，法院認為 “與幹細胞相關的管理規範具有公共利益屬性，雖然《幹細胞臨床研究管理辦法（試行）》不屬於法律、行政法規，在法律規範的效力位元階上屬於部門規章，但是該管理辦法系依據《中華人民共和國藥品管理法》《醫療機構管理條例》等法律、行政法規而制定，旨在規範和促進幹細胞臨床研究健康、有序發展”，因此，“聚仁公司銷售‘幹細胞’給他人直接用於人體回輸，違反了《幹細胞臨床研究管理辦法（試行）》第五十二條關於禁止幹細胞直接進入臨床應用的規定的同時，嚴重違背了倫理規範，破壞國家醫療監管制度，危及不特定個體生命健康安全，進而損害社會公共利益”，最終判決協議無效。
綜上，對於細胞醫美和細胞大健康服務的法律評價，司法實踐中尚無統一認定標準。
3.“細胞化妝品”的監管實踐
國家市場監督管理總局廣告監督司《關於加強幹細胞廣告監管的工作提示》（廣函字（2021）187號）、國家藥監局《關於開展化妝品“線上淨網、線下清源”專項行行動的通知》（國藥監妝（2021）47號）等檔均明確不得違規宣稱相關產品含有幹細胞且存在美容、抗衰等功效，多地亦出現行政處罰案例。
因此，針對“細胞化妝品”的監管口徑比較清晰。
4.臨床轉化治療的司法監管實踐
一直以來，國內因臨床轉化治療涉刑案件較少，較有代表性的是（2020）滬0101刑初76號許某等人非法經營罪案。該案判決書載明，2016年12月至2017年4月期間，許某以上海某高校轉化醫學研究院名義對外招攬病患，汪某負責在涉案公司辦公地製作幹細胞注射液，最終在涉案醫院腫瘤科或公司辦公地為患有漸凍症、腦溢血等不同病症的患者有償注射幹細胞。
該案的審理過程頗有看點。最初，上海市黃浦區法院一審判決許某等人犯生產、銷售假藥罪，公訴機關及原審被告人均不服，分別提出抗訴、上訴。上海三中院以“涉案幹細胞是否假藥以及各被告人在共同犯罪中的地位、作用等事實尚需進一步查明”為由，裁定發回重審。2020年1月，黃浦區法院重審立案，黃浦區檢察院變更指控罪名為非法經營罪。最終，黃浦區法院判決被告人許某等“違反國家藥品專營、專賣管理法律法規，未經許可經營藥品”，構成非法經營罪。許某的刑罰從生產銷售假藥罪項下的有期徒刑11年，變更為非法經營罪項下的有期徒刑6年。
同時，針對細胞臨床轉化治療，近兩年典型行政處罰案件如下：
截止目前，上述案件相關方均未涉及刑事處罰。
5.與細胞領域相關的其他司法實踐
目前與細胞行業關聯的刑事罪名主要包括銷售假藥罪、詐騙罪以及走私、妨礙檢驗檢疫等進出口類犯罪，其中以詐騙罪案例居首，這也與我國當前細胞治療知識普及度和監管留白有關。近年來典型案件如下：
綜上，儘管僅有少量司法裁判和監管處罰案例，但亦能看出，相關法院和監管部門在處理具體案件時，為行業發展預留政策空間的謹慎克制，在司法裁判上也似有輕刑化趨勢。
三、我國細胞行業監管趨勢研判與分析
（一）研判分析的基準
1.基於國外監管模式的共同底層邏輯或最大公約數
我們認為，無論是基於《公共衛生服務法案》將人體細胞和組織分為低風險產品（PHS ACT 351章節）和高風險產品（PHS ACT 361章節）而構建監管體系的美國“單軌制”（歐盟與之類似），還是將再生細胞治療產品與藥物、醫療器械平行立法的日本“雙軌制”，均具有共性的底層邏輯和要素支撐。主要體現在以下兩點：
（1）依託完善的風險分級制度
FDA依據細胞和組織產品風險的高低，將產品分為如下兩大類，並明確界定“最小操作”和“同源性使用”的含義：
來源：《中國食品藥品監管》
日本則由厚生勞動省（MHLW）按照三級風險對細胞治療進行申報備案管理的，如下：
來源：《中國食品藥品監管》
（2）依託完備的細胞製備體系和市場
針對細胞製備體系，美國FDA制定了較為完備的指南，包括工藝相關指南、臨床前期相關指南、針對特定疾病或特定細胞的指南、有效性和安全性指南等。日本細胞治療指導檔也涵蓋不同的疾病領域、細胞類型，聚焦細胞採集、細胞製備、品質評價、療效安全評估以及運輸和存儲標準等環節，基本實現細胞製備標準化。
關於細胞製備與流通市場，以幹細胞為例，根據市場公開資料，日本在2020年底發放細胞製備許可證已超過2700家。
2.基於我國細胞行業監管模式的沿革邏輯
未來的監管模式即是對過去、當前現狀的延伸和完善。
我國曾實行一段時間的“雙軌制”，2016年“魏則西事件”之後，原國家衛計委終止細胞治療收費，藥監部門則逐漸強化、明晰和完善按藥品監管的路徑和體系。根據當前法律法規、規範體系，我國細胞基因治療領域的“正清單”如下：
“正清單”之外領域的監管暫時留白，但趨勢邏輯卻在相關表徵中有所體現。如2019年國家衛健委曾發佈《生物醫學新技術臨床應用管理條例（徵求意見稿）》《體細胞治療臨床研究和抓華應用管理辦法（試行）》（徵求意見稿），雖至今仍未頒佈，但被業界認為是“雙軌制”回歸的信號。2023年5月9日衛健委發佈的《體細胞臨床研究工作指引（徵求意見稿）》，即進一步體現了體細胞IIT與幹細胞IIT監管模式逐漸趨同的趨勢。
3.基於我國細胞領域政策趨勢和立法邏輯
政策方面，繼納入十三五、十四五規劃、健康中國 2030 後，2022年初，工信部、發改委、科技部、衛健委等九部門聯合發佈《“十四五”醫藥工業發展規劃》，提出重點發展細胞治療等新型生物藥的產業化製備技術。2022年5月，發改委發佈《“十四五”生物經濟發展規劃》，提出發展基因診療、幹細胞治療、免疫細胞治療等新技術，加快相關技術產品轉化和臨床應用，推動形成再生醫學和精准醫學治療新模式，並推動政策先行先試。
立法方面，我國在科技進步、生物安全、人遺資源管理、資料安全、科學倫理、外商投資、技術進出口等領域密集立法或修訂，構建更符合當前國內外經濟、科技發展形勢的法律體系。
我們認為，我國針對細胞治療等生物科技行業的政策和立法基本邏輯整體為“鼓勵發展、守住紅線”，具體如下：
（二）監管趨勢與中國版“雙軌制”分析
1.商業存儲的監管趨勢分析
我們認為，一段時間內將商業存儲自體庫納入保藏審批監管的可能性不大。對於“存儲”行為，仍將根據“存儲目的”進行區分監管，即僅對基於科學研究目的的樣本庫要求保藏資質，具體如下圖：
特別指出的是，無論是否取得保藏許可，從事幹細胞存儲的企業和機構均應無差別遵守《生物安全法》、人遺條例、《刑法》等法律法規中關於人遺資源出境、國際合作、人遺資訊對外提供等監管的規定。
2.細胞醫美與大健康的監管趨勢分析
一方面，部分地方政府將幹細胞醫美作為地方特色經濟來支持。如昆明市於2022年8月發佈的《昆明市細胞產業發展規劃（2021-2035年）》，在“近期重點推進”部分提出，“以臨床技術（疾病治療、醫美應用）為行業突破點，打通臨床應用環節和支付環節，實現臨床技術在多病種上的突破”；在“重點任務”部分明確，“積極發展幹細胞美容製品，引進一批擁有核心技術的醫美製造企業；推進昆明醫療機構整形美容科室建設，推動幹細胞研發等多方向研究及在修復重建、組織再生、創傷修復等的治療應用；發揮昆明旅遊勝地的流量優勢，開發以幹細胞醫療美容服務為主題的旅遊產品”。
另一方面，2021年國家藥監局修訂發佈的《已使用化妝品原料目錄》中，並未收錄“幹細胞”作為化妝品原料。我國當前備案的幹細胞臨床研究中，也少有幹細胞在美容、抗衰方面的研究。
我們認為，長遠來看，細胞技術在醫美和大健康領域的應用將分別納入低風險臨床轉化細胞項目或保健品、化妝品等管道監管。但因我國細胞製備體系和市場相對滯後、幹細胞臨床研究“雙備案”門檻較高等現實因素，將“幹細胞製品”納入化妝品、保健品原料，或按照風險分級原則調整“雙備案”門檻，在短期內落地的可能性不大，因此，未來一段時間內該領域大概率仍處於監管留白。但相關探索不會停止，如2021年1月，《中國美容整形外科雜誌》即刊發《幹細胞在整形修復美容領域研究和臨床試驗的專家共識》，旨在為幹細胞在整形修復美容領域的研究與未來臨床轉化提供參考與支援。
3.細胞治療的中國版“雙軌制”模式分析
針對是否支持細胞治療臨床轉化應用，不同地方政府表現出不同的態度，代表性的地方政策包括：
鑒於當前多數備案醫院均不具備細胞製備能力，我國細胞製備工藝成熟度和市場容量也無法滿足全面放開IIT項目臨床轉化的需求，因此完全按實施主體性質進行分類監管的可能性不大；同時，若僅依風險分級進行監管，將封閉現有多數“雙備案”專案的臨床轉化通路，使得現有IIT研究的價值大打折扣，可行性亦受限。二種模式的優劣如下：
與之對應，我國細胞行業研發、生產產能和市場需求容量又亟需釋放。
綜上，我們認為，我國對細胞治療的監管大概率將出現如下變化或趨勢（各項內容或同步推進）：
（1）對體細胞、幹細胞臨床研究的監管日漸趨同，即均施行“雙備案”；
（2）率先在“雙備案”專案中開展風險分級管理，並嘗試放開低風險專案臨床轉化應用與收費；
（3）分類型、分病種完善細胞製備體系，統一或趨同不同監管通道的同類型細胞製備標準，擴容細胞製備市場和協力廠商檢驗檢測市場；
（4）加強IIT與IST並軌管理，完善和優化IIT資料用於新藥註冊申請的路徑和機制，進一步打通“雙備案”專案成果轉化通路；
（5）利用區域創新試點機制，擇較成功區域擴大試點。
具體如下圖
結語
儘管我國細胞行業的監管存在一定不確定性，但基於影響監管模式選擇的底層邏輯和要素分析，我們仍能捕捉較多的確定性。對於不同的組織或機構，宜提前佈局應對。如從事細胞醫美的機構，積極推動細胞在美容、抗衰方面的IIT研究與轉化，逐步將細胞醫美大健康項目納入各級、各類醫療機構經營範圍，或是其合規化發展趨勢。再如，對於地方政府，積極進行主動型管理佈局，或是提高當地營商監管環境，促進當地細胞產業發展的有力措施。
參考文獻
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